是外部還是外面視察小組?——上路未滿半年的台灣,我們還能怎麼做(陳惠敏/監所關注小組)-2021.05.01


【本文發表於「我國監所外部視察小組之運作暨比較法探討」研討會(2021年5月1日,輔大法學院實習法庭) ,文責作者自負,歡迎引用】



《監獄行刑法》和《羈押法》數十年未大動,然而在2019年底完成了史無前例的大更動(當年中的《少年事件處理法》已是吹響號角),從表到裡全面翻修共修訂了156條,並於2020年1月15日由總統公告,且為充裕部署時間,明列日出條款,自公布日後六個月施行。並於2020年7月15日,公告了29部新訂及修訂的子法,2020年底前再公告「羈押法施行細則」及「受刑人教育實施辦法」,31部授權辦法全數上路。


除了是要回應我國簽署兩公約(ICCPR 公民與政治權利國際公約及ICESCR 經濟社會文化權利國際公約)後的內國法化(台灣於2009年通過《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》)的具體落實之外,也是明確回應在2013年之後國際專家數次來台時指出,台灣的監獄現況簡直就是酷刑。


台灣的監所關著犯罪之人、可能/疑似犯罪之人、施用毒品之人、問題少年/少女,絕非當代才有,挑選社會中的可疑份子,予以隔離,向來就是社會控制的手段之一。然而,囚禁或限制人身自由的目的是懲罰(的全部)或者還要帶有「教化」(雖由各自界定,競奪定義)意涵,在矯正署於2011年1月1日正式揭牌成立時,即已某個程度確認了(即使是字面意義而已)我國的刑事處遇制度,自我定位/期許帶有「矯正」、也就是「再社會化」的意圖。


如何「恢復」監所收容人從未曾也不該因著刑事政策而被剝奪的台灣國民基本權利(至於外國收容人究竟要如何被看待、被對待,同樣也是慎重的一題),修法只是個開始,更遑論其中有許多修法方向受到立法部門未進入狀況、輿論修法、漫天喊價,及行政部門間相互角力的結果,不進反退。檢驗這10個多月以來現況,從小組所收到的各式陳情中,即已昭然若揭。不過,即便如此,還是肯定通部法規希望能將以往沒有個準則的、各憑人品的人治現場,朝制度化有所依循的方向前進。只是,倡議及修法者以為好的制度,就是對收容人或者對矯正機關及其現場勞動者好的制度嗎?或許我們心理或現實上,都該隨時敏感地識別、承認和調整。


在本文裡,我想要首先梳理被高度期待和看待的「外部視察小組」,從委員遴選、實質運作、視察報告的撰寫、如何展現視察效果(而非背書)、所遭遇的困境以及自我期許幾個面向來著手。接著,我會提出幾項到目前為止的「暫時性建議」,希望提供同為外部視察小組委員們互相砥礪支持,也持續向政府部門建言。最後,我必須要強調的是,關注監所、監所改革,是任何一個自由人權國家該有的基本人格,這絕非唱高調,而是整體國民素質的關鍵一環,也是社會對話。讓台灣成為一個自由人權有尊嚴的國家,必須要從社會基礎做起。面對監所,就是其中之一的開始。




一、外部視察小組是什麼?


猶記得在2012年夏天,有一群各有主場,以法律界為主的有志者聚集在一起討論,其中一個倡議重點就是:Ombudsman(外部監察使)的成立,當時並考察包括英國、德國、日本等制度設計,提出一個又一個的方案。這樣的一群人,也是監所關注小組的前身。行動實踐的方式,就是在去年因covid-19首度無法成行的四次(2014年、2015年、2107年、2019年)監所踏訪行動。


監所踏訪行動在四年的夏天,分別參訪了:


  • 2014年:台北監獄、桃園女監、台中監獄、高雄二監、宜蘭監獄、台南看守所、台北看守所

  • 2015年:台北監獄、台北監獄桃園分監、台中監獄、屏東監獄、桃園少輔院、明陽中學、誠正中學

  • 2017年:台北少觀所、台南少觀所、明陽中學、誠正中學、桃園少輔院、彰化少輔院

  • 2019年:八德外役監、台北監獄、台中監獄、台中女子監獄、雲林第二監獄、桃園少輔院

我想先稍稍說明為何如此安排這四次的參訪行動,每次均有關切主題。在第一次2014年參訪時,希望擇選重度收容、性別、不同監禁目的的監所來檢視;2015年則是首度放入精神處遇監所(台北桃分監)及少年處遇;2017年全數鎖定少年處遇(從鑑別的少觀所、感化教育的誠正中學及少輔院、刑事少年的明陽中學);到2019年第一次到外役監。



在參訪前,我們會先號召對監所有興趣的朋友們一同加入,一開放報名,每次都有一百人左右報名參加。在初步看過報名者,除法律、社工、心理、醫學、社會專業、對志工活動有興趣者之外,我總是在其中看見有「收容人有關」的朋友報名。參訪行動,總是叨擾監所的工作者和收容人,經過整飾的行程安排和對話,心裡有數但總是得突破。因此,監所參訪的整套行程其實是長成這樣的:必須要先參加行前工作坊,除了粗略認識監所現況外,也要共同提出檢核清單(checklist),並分工各自關注的主題,在實際行進間、在對談QA時、在身體所在處,把握所有的機會「理解監所」。我們也要求所有參訪者,在參訪後繳出心得及分配觀察重點報告,並進行會後工作坊彼此分享,再舉辦論壇,邀請各界共同就當年觀察議題進行討論,最後提出當年度建議報告。



















總是安排在夏天,是刻意的。台灣特殊的濕熱氣候加上超收(北中南東也各有不同),這不是一個意識上的名詞,而是一個具體的身體不適。也因此,將身體放入現場,我感受、我聞到、我不舒服,這是我們對參與行動者的基本期待。沒有格格不入,就沒有感同身受。


我們曾在南部的某個日治時期沿留下來的收容機構感到極端的不適,對於監所只能不斷地加牆頂風扇卻不對流通風感到不可思議,詢問後才知,因整體建築是日治時期留下的,許多管線並無法施工,在無計可施的狀態下,只好不斷地加風扇。


在討論檢核清單時,也正是在彼此溝通對於監所的理解。對於不理解,為了把握短短兩小時的珍貴時間,我們也會事先請各監所提供基本問題的資訊及解惑,好讓在QA時能夠儘速進入重點對焦。在參考過許多國家的入監檢核清單時,有許多是很具啟發的,諸如我曾經在一份印度監所的檢核清單裡,看見過其中一個題目是:「這個監所是否有提供各種咖哩的選擇?」這可以回應我國現況的就是,我們有沒有機會發展出一個在地性(localization)的檢核清單?


這大概就是初步我們對於還沒有外部監察使前,具體實踐想像的嘗試。然而,還是差距很大。


首先,不同的監所願意開放的程度不同,因此,我們看過很多工藝作品和收容人表演[1],就占據了難得的參訪時間的大半。再者,即使多次請求,仍舊沒有得到過一次可以和收容人(即使是監所方安排的收容人)面對面談話的機會最後,我們的參訪報告從未得到監所方具體的回應。


[1] 不少參訪者會對於表演感到不舒服,總是覺得這是被迫表演。這可能說對了其一。然而其二是,收容人若有任何可以脫離一成不變的監所生活的可能性之一,就是「配合」監所方的期待,並從中找到自我逃逸的空間。例如表演樂器或合唱收容人的鞠躬,可能會引發觀者的不適,然而倘若能暫時抽離「就是收容人」身分來演出一位有才藝者,世故地衡量之後,反可占領並翻轉原本的被迫意涵,這即是社會生活自我表演的一環。

也因此,當2019年的修法時,背負著民間倡議團體的期待,「外部視察小組」終於正式入法,這是多麼令人興奮的一件事!但也如同所有新制度上路的命運一樣,總是有各種聲音——改革必須循序漸進、這到底是在幹嘛、我們也不知道怎麼做啊?


摸著石頭過河,大概就是現況。


在2020年7月15日《監獄行刑法》和《羈押法》正式上路後,對於外部視察小組的成立,民間團體至少做了幾項努力。首先是,對於人事構成的建言。


成事在人。雖然外部視察小組的委員為無給職,然而對於公義有感應且願為社會貢獻者不在少數,只是外部視察仍然是項非常專業的工作,成員最好能懂得監所現況,還要能具備法律、醫學、心理、公衛、人權、犯罪防治專業(抄錄自外部視察小組的人才庫專長)。目前放在人才庫的建議名單共有290人,而依照矯正署公布的視察小組組成分析,委員會人數目前為254人,性別比例為男性144人、女性110人,各專業領域所占人數及占比為:法律55人(22%)、醫學45人(18%)、公共衛生24人(9%)、心理52人(20%)、犯罪防治51人(20%)、人權27人(11%),跨機關重複擔任委員人數及比例為25人(9%)、外部視察委員自人才庫挑選人數及比例為207人(81%)。


這些數字展演了什麼意涵?首先,不是每位外部視察委員都願意被放在人才庫。若是大家認真檢視各外部視察小組委員被放入人才庫的時間,大抵上可以看出至少三種樣態:第一,由民間團體推薦、第二,所謂的「自我推薦」(衡諸時間其實就是「機關找的」),還有當了委員卻不願意被放入的。


我要先說明,不是民間團體推薦的,就是絕對可靠、馬上可以進入狀況者。再者,機關找、自我推薦的外部視察委員也有許多是可任事的有為者。至於當了委員卻不願意被放入的,超出我可以想像的範圍。包括我在內的所有外部視察委員,都仍在理解、學習當中。


監所關注小組和其他民間團體曾經詢問過許多願意加入外部視察委員(及其願意去的監所)的朋友們,並在2020年8月共同推出可以放入人才庫的名單,甚而我們也一間一間機關發文提供願意擔任該機關外部視察委員的名單。原本說將在10月公告的各監所名單,事實上遲至12月底才公告,並趕鴨子上架地要求各機關於一週內召開第一次的外部視察委員會議,並在很多小組可能只有開過一次會議的狀況下,要求在2021年1月10日前(就是一個月不到)要提出2020年第四季外部視察報告[2]。因此,51個矯正機關在12月底趕忙聯絡委員們,並速速召開第一次會議,選舉召集人、確認初步工作方向等。



[2]有關2020年第四季外部視察報告及建議,可參考民間司改會評議:https://www.jrf.org.tw/articles/2024

在第一次的視察報告釋出[3]後,各種怪現狀也就出現了!


[3] 2021年2月8日,法務部矯正署「外部視察專區」釋出了2020年第四季各監所視察報告:https://www.mjac.moj.gov.tw/4786/5033/886560/886561/975256/post

除了有只提出一個議案(甚而由機關捉刀)的監所不在少數[4],也有不少外部視察小組委員在不知情、未同意的狀態下,「被提出」報告。再者,以我所參與的外部視察小組而言,我們也遭遇了外部視察委員全數通過的外部視察報告未能全數公告的狀況[5]



[4] 請參考本次會議盧映潔老師的文章後段。
[5] 請參考:2021-02-21,蘋果日報,〈矯正署放手吧 讓監改透明公開〉(陳惠敏)https://tw.appledaily.com/forum/20210221/2T7OPQSORBGEXHH74OYUEBS6RM/

問題一個個浮出,其實是一個健康的除錯並建立制度過程。然而,倘若我們無法健康地面對,自然就會無可避免地回到一事無成,甚而否定外部視察小組存在意義的局面,而這絕非包括行政機關所樂見的結果。


我想在此提出幾個我所知的怪現狀,以為就教和自省。


首先,外部視察委員究竟有無獨立於機關之外。光從字面上的意思,「『外部』視察小組」,指的就是獨立、透明的任務性編組。回到法規裡,根據《監獄及看守所外部視察小組實施辦法》第十七條:


「外部視察小組應每季提出視察報告,提經外部視察小組會議通過後,由機關報經監督機關陳報法務部備查,並以刊登監督機關網站或其他適當方式公開。

視察報告之公告內容,涉及個人資料或其他足以影響戒護安全之資訊者,應由外部視察小組或監督機關為適當之遮蔽。


機關應儘速就視察報告為適當之處理,回復所屬外部視察小組及監督機關。如報告內容涉及相關機關之權責者,機關應自行或報由上級機關移由該管機關處理回復後,將處理結果回應外部視察小組。」


也就是說,論及視察報告時,僅規定報告之送出程序,以及涉及有關個人資料或足以影響戒護安全等資訊之遮蔽,並課予機關儘速回復之義務等,並未賦予(接受視察)機關、監督機關(矯正署)、甚至法務部,有任何刪減、修改、異動、視察報告之權限。


換言之,辦法雖規定由機關報請監督機關(矯正署)後陳報法務部備查,然而(接受視察)的機關並沒有可以異動視察小組所提交之視察報告中任何一字的權力,然而外部視察小組從交出報告到被公告上網,是否能具體呈現能讓社會大眾得悉監所現況、應注意事項及後續追蹤視察重點呢?以我實際撰寫和被公告的報告之間,至少呈現了幾組差距:


(一) 刪除正文表述。

(二) 視察報告不是會議紀錄,且外部視察小組委員行使權責為獨立作業,怎可用開會時間、出席人數、願意具名之出席人此種形式來表述呢?包括訪談時間、在監外開會討論等,均不應受機關之限。

(三) 機關回復意見並非外部視察報告中的必要項目,同樣地,也非可由外部視察小組事先予以審核或提供修改意見。


即使依《監獄行刑法》第七條第四項之規定:「前三項視察小組之委員資格、遴(解)聘、視察方式、權限、視察報告之製作、提出與公開期間等事項及其他相關事項之辦法,由法務部定之。」法務部從未邀集視察委員就視察報告之製作、提出與公開期間等事項進行討論,而是由監督機關直接召集「受視察」機關討論格式並轉知外部視察小組委員執行,且未對外公告,此與外部視察小組之設立初衷已相去甚遠,完全破壞外部視察小組獨立運作及透明化原則,更使得外部視察小組、受視察機關、監督機關三者間之定位錯亂。


基本上我們應當堅守的是——外部視察報告不能因格式受限,且應盡力維持外部視察小組之獨立運作。機關作為受視察對象,雖囿於資源及現實需求,確有協助外部視察小組行政工作,然僅能將外部視察小組委員通過之報告,直接交給矯正署公告,無論是機關或監督機關,均僅能以機關之名義予以回應,絕不能進行任何刪減異動修改。


再者,受視察機關因受監督機關要求,對視察它的外部視察小組要求視察報告格式,甚至異動,邏輯上既不合理,法律上更不合法,倘若監督機關對於外部視察小組及視察報告格式有任何意見,應由監督機關邀集各外部視察小組召集人或派員參加共同研商,而非讓受視察機關夾在中間傳遞資訊,進退失據。


除了外部視察報告的撰寫之外,我在此也想要提出一個看似微小,卻如此重要且艱難的議題——陳情案件究竟要如何送到外部視察委員的手裡?


若對監所議題稍有關注或瞭解者,一定很明白對於(安全)申訴管道的建立始終是艱難的。在實質參訪和對收容人訪談的過程中,可分為兩種困難來表述。按舍房內紅燈、投意見箱(由政風人員和秘書共同開啟),是最常見的方式。落實到外部視察小組,迄今已發生的案例是,寄發監所勞動者的申訴到機關外部視察小組,卻收到一封沒頭沒尾的書函,開頭就以「本所」來代表外部視察小組發言,並指陳情為行政事項,因此直接請所方處理。


這封書函所暴露亟待我們思考的問題極其明顯。一,外部視察小組真的有獨立於機關之外,抑或是附屬於機關內的呢?(視察機觀和被視察的機關其實是同一個機關?)二、只要屬行政事務,外部視察小組都不用瞭解一下,直接就給行政部門處理?


另外一種狀況會發生在少年收容的機關內。少年收容的陳情或寄出信件,經常會受到婉言的阻止(我們自己處理,不要寫啦!)或需要監護人同意書(但少年收容經常遇到的第一個難題就是監護人及其家庭),那麼在少年收容機關的意見,到底要怎麼才能出來被看到呢?


在視察過程中,也是必須要一個關卡一個關卡闖過去的。諸如說,如何進行視察(雖依法規所定可以不定期、非預告地進行監所訪視)也應當可以不受限地訪談包括監所勞動者在內的對象。但是包括跟著收容人的作息去參與所有課程和勞作,包括檢視所有的戒護、教化、衛生、名籍調查、假釋、更生預備等所有外部視察委員當為的項目,各機關是否能夠同樣地開放參與?


(被視察的)各機關在整個外部視察制度究竟扮演什麼樣的角色?決定所有委員、安排所有會議、擬出所有視察報告、回應矯正署的期待?多麼錯亂也負擔太重。


最後,視察報告提出後,究竟想要告訴外界和主管機關什麼樣的訊息呢?


一份視察報告至少應當擔負起讓一般沒有監所經驗者可以稍稍窺見監所現況的任務。這絕非只是矯正統計裡的每日收容人數、入監罪名刑期等等,還包括各個監所的不同設定、收容人和勞動者的每日現場,以及該如何改善的具體建議。因此,以格式來框限書寫,就是萬萬不可。此外,既然要做到能夠呈現這樣的社會對話和具體建議,外部視察小組就必須要有空間和餘裕(沒有編出席費真的不是重點),來和機關密切互動。替機關解決無法跟「上級」說的問題,始終也是外部視察小組的任務之一。



二、所以我們還可以做什麼?


在初步描寫目前外部視察小組所遭遇的困難之後,在此具體提出一些可能不用大費周章就能有許多推進的建議。於此也要再次強調,外部視察小組是好的方向,若因施行上遭遇到的磨難而否定其價值,那就是因噎廢食。外部視察委員兩年一任,匆匆間也已經到了2021年的第二季,距離2022年底的任期結束,我們至少還有一年六個月的時間可以努力,說長不長,說短也不短。我們正在建立制度,不要輕忽可以做的每個小改變。


(一)申訴管道不應由機關轉交


「放心說話」是經歷過白色恐怖、威權統治時期集體創傷的台灣社會,無法輕易自以為擁有的權利,遑論是正在「受罰中」的機構收容人或「在官僚結構內」的勞動者。也因此,不是因為不信任人,相反地就是希望可以信任人,才會建議對於外部視察小組的所有申訴管道不應由機關主導,而應由法務部矯正署統一窗口再派分給各小組處理。這裡仍然會遇到一個不易解決的關卡,即倘若在檢查寄出信件時被攔截下(這當然違憲違法),該如何是好?然而,我們可以透過客觀數據的統計和質性經驗的理解,並透過案件的處理來建立處理模式。因此,具體建議應將所有外部視察委員的窗口統一設置在法務部矯正署,而非各機關。


(二)儘速召開外部視察委員會議


如同矯正署所言或實質上遇到的狀況,我也在第一部分提出的:並不是所有具有專業的外部視察委員就懂得監所,也不是所有由機關選聘的委員就一定配合監所。幾位外部視察委員曾經表示過,外部視察委員總是最後一個知道的人,而總是被認為是背書的人。我還是相信,所有允諾擔任外部視察委員的人,都有其抱負和作為,然而究竟該怎麼做,需要一些協助和共識。也因此,矯正署該做的不是找所有機關去商討外部視察小組該怎麼做,而是直接就該找外部視察委員來討論,凝聚共識。


(三)勿框限外部視察小組的行動和表現


從理解收容人和監所勞動者的生活出發,才能真正理解問題所在,並協力機關和矯正署來面對和處理問題。外部視察小組正是相當適合扮演此一角色的關鍵所在。也因此,我們期待外部視察委員能夠更有空間,發揮法律所賦予及外界期待的行動,從微小處梳理議題,提出大的解決方向。


(四)還需要進一步的修法


自外部視察小組的實際運行和所接到的一些申訴案件,對於新上路的《監獄行刑法》和《羈押法》及31個授權辦法,以及正在研擬修訂中的《累進處遇條例》、新訂的《少年收容條例》,都可明顯看見,若將框架先於經驗囿限了法律,再由法律限制了經驗,可能會與原本的預設相去甚遠。包括外部視察小組每季要提出報告一事,在實質操作上就顯得非常天真,在外部視察委員還未了解監所狀況,甚而無法隨時進入監所訪談或參與實質運作時,所提出的報告若是由機構代筆或深受限制,這樣的報告會有任何可以期待之處嗎?對於我國的獄政改革有任何的實質助益嗎?對於改善監所收容人和第一線勞動者的處境會有任何幫助嗎?此外包括申訴制度全數回到矯正署第一線把關,除了限制了收容人的訴訟權利之外,更讓行政權凌駕了司法權,空白授權過多。


理解監所的第一步,或許就是要承認,監所不僅是個全控機構,更是個(應被打破的)特別權力關係之所在。也因此,我們用行政理由剝奪其從不曾被剝奪的憲法參政權(投票權等)、司法訴訟權(閱卷等)、基本人權(通信權)等,卻很少感到自疑過。而司法判決後的刑事政策卻乏人問津,或甚而置之不顧,從撤銷假釋、計算合併假釋等等原因由執行檢察官指揮的權限卻任意地丟給矯正機關,抑或疏於檢視這些刑事政策的「然後呢?」難道沒有任何的懷疑?再來,監所作為矯正機關的自我期許,不就是要減少再犯率、不就是不願意看見從少觀到少輔在到成人監所,這條「壞人認證」生產線,竟建立得如此臉不紅氣不喘嗎?這些活生生的等待第二次機會的人們,也是我們的國民。


最後,我想要將本文獻給在行政部門機關內奮力不懈、抵抗巨大壓力及排擠、打死不退的所有勞動者,你們並不孤單。我們會和大家一起持續奮鬥!



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監所關注小組

Prison Watch